习近平总书记强调，我国是中国共产党领导的社会主义国家，公有制经济是全体人民的宝贵财富，公有制主体地位不能动摇，国有经济主导作用不能动摇，必须保管好、使用好、发展好。立足“十四五”即将收官“十五五”谋篇开局的关键节点，需要深入分析“十五五”时期新的阶段性特征，正视问题短板弱项，科学确定发展目标，明确重点任务举措，坚定不移推动国有经济实现质量更高、效益更好、结构更优的发展。 

深刻理解“十五五”时期国有经济面临新的阶段性特征 

进入“十五五”时期，我国仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，经济社会发展虽然具备很多有利条件和积极因素，但困难仍然较多，各种挑战不能低估。“十五五”时期国有经济所处的发展阶段与环境条件将呈现出新特点，其带来的影响是多方面、立体式、链条式的。 

第一，发展承上启下时期关键使命重大。 

一是“十五五”时期处在新发展阶段的最大实际。在我国处于并将长期处于社会主义初级阶段的全部历史进程中，随着经济、政治、文化、社会、生态文明等方面不断进步和发展环境变化，经济社会发展在不同时期会呈现出不同的阶段性特征。我国在全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，正在向全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进军，由此进入新发展阶段。经过“十三五”“十四五”时期努力，我国经济实力、科技实力、综合国力跃上新台阶，在新发展阶段站在了新的历史起点上。国有经济“十五五”时期所面临的特征，首先仍然是新发展阶段的特征。新发展阶段的发展环境、发展难题，仍然需要在“十五五”时期积极面对；新发展阶段的发展主题、发展任务，仍然需要在“十五五”时期接续推进。二是“十五五”时期对承上启下具有特殊重要意义。2017年党的十九大报告提出，到2035年基本实现社会主义现代化宏伟目标；2021年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，到2035年人均国内生产总值达到中等发达国家水平；2022年党的二十大报告提出，到2035年我国发展的总体目标是经济实力、科技实力、综合国力大幅跃升，人均国内生产总值迈上新的大台阶，达到中等发达国家水平 。以2020年为计算起点，到实现2035年远景目标，跨越 “十四五”“十五五”“十六五”三个五年规划时期。由此不难看到，“十五五”时期上承“十四五”，下启“十六五”，是推动实现2035年远景目标的关键时期，也是争取更多主动权、谋求更大确定性、实现更快高质量的重要时期。三是“十五五”时期国有经济作用发挥关系全局。生产资料所有制是决定社会经济形态的核心，国有经济是由国家代表全体人民占有生产资料的经济形式。在中国特色社会主义制度下，国有经济作为公有制的主要形式，与国民经济的关系不仅体现在经济结构的构建和经济基础的巩固上，而且更要深刻反映社会主义生产力和生产关系运动规律的基本要求。国有经济是国民经济的“压舱石”“顶梁柱”“定盘星”，在“十五五”这一重要时期内，既需要在夯实社会主义制度物质基础、调节宏观经济运行、推动产业升级技术进步以及保障国家安全社会公平等方面发挥更大作用，也需要促进公有制经济与非公有制经济协同发展相互促进，全力支撑新型工业化与中国式现代化，更好实现经济属性、政治属性和社会属性的有机统一。 

第二，国际环境制约因素增多影响加深。 

百年未有之大变局急速演进，国际形势变乱交织，局部冲突动荡频发，国际力量对比深刻调整，逆全球化思潮浩荡袭来，外部打压遏制不断升级，各种“黑天鹅”“灰犀牛”事件随时都有可能发生。一是贸易与市场准入壁垒更加森严。西方发达国家对我国国有经济在高科技、战略性、新兴性等领域反补贴、反倾销调查等歧视性政策将进一步加剧，特别是以美国外资投资委员会审查、欧盟外国投资审查等机制为代表，以“国家安全”为由，对基础设施、能源、通信等领域投资加大限制力度。WTO改革、CPTPP、《政府采购协议》等力推减少政府补贴和行政垄断，IMF、OECD等多边机构倡导推行国有企业改革，要求遵守竞争中性原则，使得我国国有经济面临非关税壁垒的挑战日益增大。二是技术与供应链安全更加凸显。西方发达国家对高端芯片、工业软件、半导体、人工智能等关键技术和核心领域出口管制封锁进一步加深，对我国可持续发展构成直接冲击。美国提出将供应链网络限制在盟国或价值观相近国家的“友岸外包”或“近岸外包”经济政策，将增加我国物流采购成本、延迟项目进度或者威胁产业安全，迫使我国国有经济必须重组、重构、重建全球产业链供应链价值链，真正实现向“自主安全可控”转变。三是商品与资源价格波动更加震荡。国际能源、资源、粮食等大宗商品价格波动水平加剧，特别是资源民族主义抬头，资源输出国的锂、稀土等资源国有化政策收紧，既威胁我国国有企业的海外资源权益，也会影响我国原材料成本和海外项目利润。全球金融市场对国有经济债务风险更加关注更加敏感，评级调整会进一步增加海外融资成本。四是全球治理与舆论环境更加严峻。西方媒体经常将国有经济与“不公平竞争”“国家资本主义”挂钩，将“一带一路”等海外项目贴上“政治工具”标签，进行恶意宣传。西方发达国家强化反腐败和数据安全等领域立法，采取“小院高墙”策略，在跨境数据流动、碳关税、绿色标准、人工智能伦理治理等新兴领域构建排他性规则，实施全生命周期追踪机制，使得国有经济面向国际化经营的合规成本与治理投入必然增加。 

第三，国内改革发展要求迫切挑战加大。 

我国经济长期向好的基本面没有变，但国内有效需求不足、部分行业产能过剩、社会预期偏弱、风险隐患仍然较多，保持经济社会平稳运行难度不小，长期积累的一些深层次矛盾问题亟待破解。一是宏观经济增速放缓趋稳。国内生产总值增速趋稳，预计长期保持在5%左右，使得过往长期依靠投资驱动、规模驱动为特点的发展模式日益难以为继。传统基础设施建设、房地产等领域投资总量和增速都出现下降，国有经济涉及的基建、房地产等诸多行业订单减少、市场萎缩已成事实，使得国有经济在这些领域的增长空间收窄，营业收入和利润水平大大承压。二是经济转型调整升级压力较大。国有经济中分布在能源、钢铁、制造、煤炭等传统重资产行业的产能过剩问题依然突出，低碳转型和数字化、绿色化改造任务繁重，新能源、人工智能、高端装备等战略性新兴产业亟待加速布局，这些都倒逼国有经济要向消费、科技、服务主导的布局结构加快转型，推动增长模式向创新驱动、需求带动转变。三是人口老龄化劳动力成本上升。人口是影响经济社会发展最具基础性的一个变量，由于人口结构老龄化和少子化挑战加剧，使得我国人口数量和结构呈现出新特征。“人口数量红利”减弱释放有限，劳动力总量供给减少，人才队伍结构失衡，技术工人出现断层，人力成本持续攀升，国有经济面临“招工难”“招工贵”，难以支撑产业转型的人力资源需求，也影响生产经营稳定性和持续性。四是市场化改革决不能松劲歇脚。一方面，国有经济要与民营经济、外资经济等同台竞争，在市场竞争中实现游刃有余；另一方面，国有经济自身要不断提升运营质量和效率水平，以更好适应市场竞争需要。要沿着市场化、现代化、国际化方向，不断通过深化改革释放活力增强动力，在推进国家治理体系和治理能力现代化中走在前做表率。 

面向“十五五”时期国有经济需要解决的主要短板弱项 

国有经济作为中国特色社会主义的重要支柱，在长期发展中取得显著成就，但也面临一系列结构性、体制性问题和挑战。面向“十五五”时期发展要求，这些问题和挑战既受到国内外环境深刻变化的影响，又涉及微观层面的企业治理，也涉及宏观层面的制度设计，重点需要从布局、结构、管理等方面加以完整梳理系统分析。 

第一，国有经济布局仍需优化。 

一是国有经济行业分布范围优化。在中国特色社会主义市场经济体制探索、确立、完善与改革的进程中，国有经济从点到面、从小到大、从弱到强的改革发展是其中重要脉络。进入新时代以来的国有经济，适应新发展阶段要求，支撑服务保障国家战略，不断向重点领域和关键环节集聚集中。整体来看，国民经济行业分类为门类20个、大类97个，而国有经济在90个行业大类中均有分布，其中70多个行业大类中的国有企业数量占比均不到1%。这一定程度表明，一方面，国有经济在电力、石油化工、冶金、煤炭等领域牢牢占据主导地位，具有较强的影响力和控制力；另一方面，国有经济在国民经济行业领域依然分布过宽过广，业务交叉重叠和盲目投资重复投资现象没有根除，从一些国有企业的实际情况看，在核定的主责主业以外，在较为末级层次还大量存在与主责主业不相关的业务板块或经营活动，格局小散乱弱、资源分散无序、缺乏竞争优势等问题不容漠视。二是国有经济区域分布的优化。从《中国统计年鉴2024》数据来看，全国国有企业数量361996个，其中：东部地区10省份国有企业数量158387个，占比43.75%；中部地区6省份国有企业数量73918个，占比20.42%；西部地区12省（区、市）103606个，占比28.62%；东北地区3省国有企业数量26085个，占比7.21%，呈现较为明显的“东密西疏”情况。国有企业集团总部和主要资产集中在东部区域，而中西部区域多为资源型、低附加值分支机构等。一些骨干科研力量和重点任务主要集中在东部区域，中西部区域提供配套设备或辅助材料，技术转移承接不够顺畅有力，区域间资源配置效率不高协同不足。三是国有经济全球战略布局的优化。“走出去”战略实施，特别是“一带一路”倡议提出十多年以来，国有经济以企业设立、工程建设、合作开发等多种形式，在遍布185个国家和地区，围绕基础设施建设、能源资源开发等领域，开展了一大批具有示范性和带动性的重大项目和标志性工程，对外投资收益率同步提升，海外业务布局持续优化，生产要素全球配置能力进一步提高。但国有企业海外投资过度集中于非洲、拉美等高风险国家或地区，受地缘政治冲击和东道国政治动荡影响较大，资产安全堪忧风险频出。特别是服务国家发展战略需要，应对不确定不稳定因素，在海外资源基地、重要港口节点、战略通道点位、关键矿产资源、国际物流网络，以及掌控国际规则标准话语权等方面，强支撑、能控制、可持续、针对性的积极主动前瞻布局力度还需要着力加大。 

第二，国有经济结构调整仍需加深。 

一是传统产业和新兴领域的结构调整。国有经济大量沉淀在石油、煤炭等能源行业，钢铁、化工等重工业，以及铁路、公路等基础设施建设等传统领域，对数字经济、生物医药、人工智能等新兴产业的布局还需要进一步提速。从近两年中央企业营业收入看，传统能源和制造业占比超过60%，而战略性新兴产业占比仅有15%左右；头部石油石化企业在新能源领域的投资占比不足5%，而英国石油公司、皇家荷兰壳牌公司等国际巨头同期投资占比已经超过20%。在重点锚定向战略性新兴产业和未来产业集中的基础上，还需要能够在重点领域和关键环节早日实现原创性的实质性突破。二是一些行业产业市场集中程度的结构调整。产业集中度是某一行业内少数企业的生产量、销售量或资产总额等方面，对该行业的支配程度，用于衡量整个行业市场结构的集中程度。以钢铁行业为例，2023年市场占有率排名第一的钢铁企业，市场份额约为16%，第二名的市场占有率约为7%；前10名重点钢铁企业粗钢产量占全部重点钢铁企业粗钢产量的51.16%，整体仍处于较低水平，也远低于美国、日本、韩国等国家水平。特别是一些行业产业集中度偏低，专业化整合推进缓慢，转型升级发展滞后，甚至陷入“内卷式”竞争，无法积累发展动能，既拖累行业发展水平，又造成行业无序竞争。三是核心功能和核心竞争力的问题。增强核心功能，提升核心竞争力，是进入新发展阶段国有经济实现质的有效提升和量的合理增长的着力点，是引导推动国有经济实现高质量发展的关键点。从重点行业情况看，石油、钢铁、冶金、煤炭、能源、粮食等行业的国际话语权定价权还不够；部分行业“卡脖子”问题依然突出，在关键基础零部件、元器件、关键基础软件等方面还存在短板瓶颈；从功能地位作用来看，国有经济总体资产规模大，但资产收益率不高、创新动力不足、低水平同质竞争，功能定位不清晰、核心功能不突出、核心竞争力不强，竞争优势不显著、功能作用发挥不充分、质量效益管理不优等依然制约着高质量发展成效。 

第三，国有经济管理战略协同仍需加强。 

一是国有经济引领作用仍需增强。适应新发展阶段要求，统筹推进“两个毫不动摇”的信心和决心要进一步增强，既要推动国有经济实现高质量发展，也要引领带动非公有制经济发展，特别要为非公有制经济提供技术领先、优质高效的基础设施服务，通过合作承担国家重大项目，以及带头解决拖欠账款等问题，在充分发挥国有经济引领带动作用的基础上，能够推动形成“国民共进”“有序竞合”“互利共赢”的良好发展格局。二是国有经济管理质量仍需提升。涉及国有经济的有关数据和信息分散在有关部门和单位，尚未实现集中统一管理和使用；关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域的目录范围和划分标准还不够具体明确；国有企业管控模式、组织架构和管理方式还不能完全与企业发展实际相衔接、与业务发展需要相适应。三是管理部门协同力度仍需加大。 

面向“十五五”时期推进国有经济高质量发展战略举措 

第一，以三个集中推进布局结构优化调整。 

一是聚焦三个集中健全完善制度机制。推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中，既是“十五五”时期国有经济布局优化和结构调整的基本要求与推进重点，也是推动国有经济实现高质量发展的有力支撑与重要保障。在持续完善全国国资三级规划体系基础上，加快形成关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域国有经济布局结构优化调整的目录范围和划分标准，制定细化重点行业和关键领域国有经济布局结构优化调整的工作指南或操作指引，逐步建立完善坚持三个集中推动国有经济布局结构优化调整的考核、评价、监测、反馈、督导、调整的制度体系和管理机制。二是着力提升国有经济资源配置效率。突出提升核心竞争力、增强核心功能，推动不同区域国有经济根据区域资源禀赋、特色优势以及产业链上下游特点加强合作，促进东、中、西部间产业梯次转移和合理布局，降低区域间同质化竞争，推动区域协调发展。积极推动国有经济的全球产业布局和结构调整，增强资本、技术、人才等各类要素全球化配置能力，优化对外投资方式和投资结构，落实共建“一带一路”目标任务，聚焦重点国家(地区)、重点领域和重点项目深耕细作。主动适应制度型开放要求，对照国际规则、规制、管理、标准，逐步引领国际标准、产业规范、行业技术规则。持续加大非主业、非优势业务和低效无效资产处置出清力度，按照三个集中要求压缩管理层级、消除亏损板块、提升效率活力，推动资源能力更好更快集聚集中。 

第二，传统产业升级和新兴产业培育并重。 

一是加快推动传统产业转型升级。坚持推动传统产业转型升级，不能当成“低端产业”简单退出。积极运用新技术改造提升传统产业，推动产业高端化、智能化、绿色化。指导和支持用数字化智能化绿色化为传统产业赋能，应用先进技术，采用更高标准，推广更快流程，提高附加价值，不断向产业链价值链中高端迈进。围绕实现国家“双碳”目标，推动国有企业加大绿色低碳技术研发和推广力度，实现传统产业清洁低碳转型。加大技术改造、设备投入和工业互联网等新技术应用力度，推动数字化技术与企业生产经营管理深度融合，全面推进装备、生产和管理数字化智能化，总结提炼固化传统产业转型升级的好模式好经验。二是发力前瞻性战略性新兴产业。加大对承担任务重、资金需求大、投资周期长项目给予国有资本经营预算和业绩考核等政策支持力度。充分发挥国家级基金投资的引导带动作用，吸引更多社会资本投向前瞻性战略性新兴产业，鼓励支持国有企业优化产业组织模式，通过并购重组、上市融资、产业协同、联合攻关、设立平台等方式，激发激活原始性、基础性、关键性的创新创造。 

第三，推进科技创新和产业创新深度融合。 

一是以科技创新促进产业创新。新一轮科技革命和产业变革加速突破，科技创新成为产业创新的基础和动力，能够极大推动产业竞争力提升、经济布局优化和结构调整。当前，科技创新进入前所未有的密集活跃期，科学研究范式正在发生深刻变化，从基础研究、应用研究、技术研发到产业化的边界趋于模糊。要鼓励支持基础科学创新和颠覆性技术创新，努力攻克关键共性技术和前沿引领技术，改进创新生产工艺流程，推动科技创新向产业创新迈进，不断以科技创新催生新产业、新业态、新模式。二是以产业创新助力科技创新。产业创新为科技创新提供广阔应用场景和市场空间，是科技创新落实落地和有效转化的载体与支撑。要针对集成电路、工业母机、基础软件、先进材料、科研仪器、核心种源、人工智能、国家算力等瓶颈制约和产业发展制高点，聚焦国有经济高质量发展的重点领域和薄弱环节，为确保重要产业链供应链自主安全可控提供科技支撑。要营造弹性包容的创新创造生态，大力实施产业创新引领重点工程，完善优化联合创新体制机制，依托国有经济产业基础优势和超大规模市场优势，促使更多科技成果从样品变成产品、形成产业。 

第四，增强各管理部门协同形成整体合力 

一是理清有关管理部门职责边界。始终贯穿政企分开、政资分开、政社分开的基本原则，聚焦服务国家重大战略，强化国有企业独立法人主体地位，各有关管理部门支持促进企业自主经营自我发展，依法依规保障各类经营主体平等使用生产要素、公平参与市场竞争。探索、建立、健全国有企业履行战略使命评价制度，加强国有企业履行战略使命的统筹推动和督促落实，聚焦战略安全、产业引领、国计民生、公共服务等功能，在更大范围、更宽领域、更高水平层面，以重大战略任务、重大改革举措、重大工程项目为牵引，一体部署一体推进国有经济高质量发展。二是全面加强改进国有经济管理。在党中央集中统一领导下，涵盖政策制度有效供给、现代化产业体系建设、新型工业化、原始创新、战略性新兴产业发展、资源能力要素配置、统计评价指标体系建立等方面，建立形成重点任务工作协同、政策规定相互支撑、信息资源互通共享的战略协同机制。贯彻落实国有经济布局优化和结构调整指引制度，明确国有经济进退流动、优化布局、调整结构的目标、举措和安排，稳妥有序推进战略性重组和专业化整合。着力形成破解制约国有经济高质量发展体制机制障碍的强大合力，发挥国有经济整体优势，提升国有经济整体效能，增强国有经济整体功能，不断纵深推进国有经济实现量的合理增长和质的有效提升。（来源：国务院国资委）